自2023年9月习近平总书记提出“新质生产力”概念以来，围绕新质生产力的理论基础和政策架构持续得到细化和完善。新质生产力是以创新为核心驱动力，以高科技、高效能和高质量为特征，摆脱了传统的经济增长模式和生产力发展轨迹，与新发展理念相契合的先进生产力形态。推动新质生产力发展要求厘清其关键特征、驱动因素和发展路径，加大财政政策支持力度，有效地促进科技创新和产业升级。
一、新质生产力的关键特征、驱动因素和发展路径
自党的十六大首次明确提出“走新型工业化道路”的战略部署以来，新型工业化便成为实现中国式现代化和推动高质量发展的核心要素。自党的十八大起，为应对国际和国内环境的新变化及实践的新要求，新型工业化的定义和标准持续得到完善与深化，同时对实体经济的关注亦逐渐加深。党的二十大报告再次强调：“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，推进新型工业化，加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国、数字中国。”在此过程中，全面考虑发展与安全，确保产业体系的自主性与可控性，努力在全球产业链配置和国际劳动分工中获得有利地位，已经成为推进新型工业化的新的关键使命。在这样的时代背景之下，现代化产业体系和新质生产力的概念应运而生，成为推动新型工业化和高质量发展的关键。
相对于新型工业化的一贯论述方式，现代化产业体系的概念发展历经演变，反映了中国经济向创 新驱动发展和产业转型升级的紧迫需求和客观要求。自党的十七大提出“发展现代产业体系”，经党的十八大的“现代产业发展新体系”，至党的十九大强调“着力加快建设实体经济、科技创新、现代 金融、人力资源协同发展的产业体系”，虽然几种提法的侧重点不同，但在实施新发展理念、推动创 新驱动发展上显示出一致追求。党的二十大报告进一步提出“建设现代化产业体系”作为促进高质量 发展的关键使命，并对发展战略进行了更为详细的细化，不仅强调“建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国、数字中国”，“实施产业基础再造工程和重大技术装备攻关工程，支持 专精特新企业发展”，而且指明了“新一代信息技术、人工智能、生物技术、新能源、新材料、高端 装备、绿色环保”等关键技术领域。至2023年5月，二十届中央财经委员会第一次会议更提出构建一 个“完整性、先进性、安全性”的现代化产业体系的明确目标。正如习近平总书记所强调，“高质量 发展需要新的生产力理论来指导”。随着新型工业化和现代化产业体系概念的不断深化及实践的深入， 新的生产力理论成为指导这一进程、服务于高质量发展需求的必要条件。因此，新质生产力的发展成 为推进高质量发展的关键焦点，进一步明确了新型工业化和现代化产业体系建设的实现路径。新质生 产力与现代化产业体系的讨论超越了新型工业化的范畴，共同强调了对高质量发展和科技创新的重视， 尽管二者的侧重点存在差异。现代化产业体系的构建明确了目标即“做什么”，而新质生产力则进一 步探讨了方法即“如何做”，关键在于指导新型工业化和现代化产业体系建设的具体路径，共同促进高质量发展的实现。
具体而言，新质生产力的形成必须遵循特定条件，这映射了在新质生产力发展过程中，对过程管理与目标导向相融合的本质要求。这一进程有望促进我国产业发展模式从投资驱动向创新驱动的根本性转变，并成为未来阶段我国产业政策取向的关键指标。
（一）新质生产力的关键特征
新质生产力的关键特征包括高科技、高效能、高质量、与新发展理念的一致性以及全要素生产率的大幅提升。新质生产力是习近平总书记在深刻洞察中国发展现状和未来挑战后提出的创新性概念，旨在引领中国经济实现质的飞跃和转型。它着眼于科技革命和产业变革的前沿，通过整合高科技、高效能、高质量的要素，构筑新时代经济发展的核心动力。在此基础上，新质生产力以其对新发展理念的契合，以及对全要素生产率大幅提升的贡献，标志着对劳动力、土地、资本等传统生产要素依赖的减少，推动经济发展方式和生产力发展路径实现根本转变。通过促进数字化和绿色化，新质生产力不仅驱动企业降本增效和脱碳转型，还促进了资源循环利用，为构建生态文明新格局提供了有力支撑。此外，智能技术和数据要素作为新质生产力的重要支柱，为传统产业的改造升级及新兴产业的培育提供了坚实基础，展现了新质生产力在推动高质量发展中的关键作用。
（二）新质生产力的驱动因素
新质生产力的驱动因素包括技术革命性突破、生产要素创新性配置和产业深度转型升级。首先，技术革命性的突破，通过不断的创新与迭代升级，不仅增强了制造业的流程控制能力和对市场变化的快速响应能力，而且推动了新材料、新工艺的应用，促使传统制造业向更加精细化、智能化发展。其次，生产要素的创新性配置，包括劳动者、劳动资料、劳动对象的优化组合，加上对数字技术与生产要素的共享、交流、整合应用，释放了生产要素的潜在价值，进一步提升了全要素生产率。最后，产业的深度转型升级，是新质生产力发展的另一驱动力，通过科技创新与产业结构的优化升级，形成了新的经济增长点。这些因素共同作用，使新质生产力成为支撑经济持续健康发展的重要支柱，展现了生产力发展的新阶段，符合新发展理念，体现了创新的量和质的提升。
（三）建立与新质生产力相适应的新型生产关系
建立与新质生产力相适应的新型生产关系，不仅是新质生产力发展的基础，也是其发展的必要条件。生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑，而生产关系和上层建筑又具有反作用。习近平总书记强调：“生产关系必须与生产力发展要求相适应。发展新质生产力，必须进一步全面深化改革，形成与之相适应的新型生产关系。”这种新型生产关系的核心是深化经济体制和科技体制改革，推动要素市场化和高水平开放，从而构建一个现代化的产业体系。这一过程不仅要求劳动者、劳动资料（工具）和劳动对象的创新性配置，而且要求生产关系与新质生产力之间的良性互动，以实现更高的发展质量和效率。通过全面深化改革，包括金融体制、企业体制、科技体制和市场体制的改革，为新质生产力提供一个健康的发展环境。在这样的环境中，新质生产力不仅能够获得必要的动力，而且还能在全球竞争中保持优势，推动经济社会向更高质量、更有效率、更公平、更可持续和更安全的方向发展。
二、新质生产力的发展方向和财政政策支撑
（一）新质生产力的发展方向
关于新质生产力的发展方向，2024年政府工作报告明确提出了三个重要方向：第一，强化产业链和供应链的优化升级。这包括实施结构性减税降费政策，重点扶持科技创新和制造业发展，以及推动生产与服务设备的更新和技术改革。这些措施将持续激活微观经济主体的活力，吸引更多社会资本的参与，并最大化政府投资的杠杆效应。第二，积极发展新兴和未来产业。与2023年中央经济工作会议相比，2024年政府工作报告新增了对智能网联新能源汽车、氢能、新材料和创新药等产业的支持，同时将生物制造、商业航天、低空经济等领域上升为“新增长引擎”。未来产业发展的焦点继续放在量子技术和生命科学等关键领域。第三，深化数字经济的创新发展。报告中的“数字经济”部分，提出了制定支持数字经济高质量发展的政策、开展“人工智能 +”行动、适度超前建设数字基础设施等具体措施，这不仅有助于推动传统产业的高端化和绿色化转型，也将加固以数字化和智能化新技术为核心的新质生产力发展基础。虽然战略性新兴产业和未来产业将是发展新质生产力的主要突破口，但更重要的是实现上述产业的发展路径和过程。除了2024年政府工作报告中提及的新质生产力发展方向外，还有两个值得关注的方面：一是在新质生产力对科技创新提出更高要求的背景下，创新体系的政府与市场协同方式、激励机制和人才政策等多方面预计将发生积极变化；二是根据“因地制宜”的逻辑，探索地方特色产业和公司层面的发展机遇。
（二）发展新质生产力的财政政策支撑
在当前的发展背景下，加大财政政策支持力度成为推动新质生产力发展的关键策略。财政政策的有效支持是实现未来产业和新兴产业创新的基石，通过加强系统谋划和快速实施指导性政策，可以有效地促进科技创新和产业升级，这不仅为关键领域的发展提供了明确方向，而且通过鼓励区域先行先试，形成了创新与资源保障的多层次结构。财政政策的创新与体制改革对于激发市场活力、提高原始创新能力具有至关重要的作用：通过加大基础研究投入、实施税收优惠政策，以及引导社会资本支持战略性新兴产业的发展，不仅引领了创新方向，还通过财税政策的杠杆作用促进了“专精特新”企业的发展；通过实施跨年度预算平衡机制、中期财政规划管理等创新举措，财政政策在新环境下的适应性和前瞻性得到了显著提升，为实现科技自立自强和创新能力的全面提升铺平了道路；通过为重大科技战略任务提供稳定且充足的财力支持，财政政策不仅激发了科学家队伍的创新活力，还促进了创新活动各环节的分工与协作；在重大技术实用化创新及科技成果转化方面，通过解决核心技术难题，推动了制造业的升级以及生产与消费向绿色转型。总而言之，通过加大财政政策支持力度，不仅可以有效推动新质生产力的发展，还能够促进科技创新和产业升级，为构建新发展格局、推动高质量发展提供坚实的财政保障和强大的动力支持。
财政政策在发展新质生产力中的重要支撑作用，可以具体阐述如下：
在当前经济转型和科技进步的关键时期，加强企业在创新过程中的主导作用至关重要。首先，通过实行结构性减税降费政策，尤其是在支持科技创新和制造业发展方面，我们可以充分发挥财政资金的杠杆效应。这样的政策不仅能够引导金融资源和社会资本更多地流向科技创新领域，而且能够确保更多的创新资源被企业所利用。这种策略的实施，不仅强调了提升企业在创新活动中的核心地位，而且通过优化资源配置，加快了新质生产力的发展进程。其次，我国的科技财政政策已经在技术进步方面展现了其创新路径。通过建立一个科技财政资金的供给保障机制，国家的技术进步得以获得必要的、持续的资金支持。这种战略性的财政投入不仅保障了基础研究的持续性和关键技术的突破，而且通过制度化的财政补贴策略，减少了市场与政府间的信息不对称，提高了政策的可持续性和效率。最后，完善的科技金融体系对于促进多样化的科技投入、减少财政资源的“挤出效应”至关重要。通过建立一个综合性的支持体系，不仅能够提高政府财政、银行和其他金融机构的作用，还能够帮助科技企业在研发、创新发展等关键环节上实现突破。特别是，通过政府与银行的合作，可以有效地分担风险，激励银行资金更积极地参与到企业的研发创新中。因此，通过重视提升企业在创新中的主体作用，并实施针对性的财政政策和科技金融支持策略，可以有效地推动新质生产力的发展，为中国式现代化注入新的动力。
在当前经济转型和科技进步的关键时期，充分发挥需求拉动作用，利用中国庞大市场规模的优势，推动创新产品的应用和迭代，通过市场机制解决创新初期的应用难题，对于推动新质生产力的发展至关重要。首先，构建中国特色的现代化“领跑”式国家创新体系，需要更高效的市场资源配置能力和国家战略科技力量的紧密合作能力。中国的“新型举国体制＋市场配置资源”的制度优势，为集中力量办大事提供了强大支撑，使得中国在构建高效新型举国体制方面具有明显优势。同时，中国国内统一大市场的建立，不仅支撑了创新链的最后一环，也为形成以国内大循环为主体的新发展格局奠定了基础，这对于激活市场需求、促进企业快速成长以及提高国家创新体系的国际竞争力具有重要意义。其次，利用市场规模优势培育新业态，将中国打造成新兴科技的创新主战场，是实现科技自立自强的关键路径。需求拉动是新兴科技发展的加速器，借助中国市场庞大、消费者对新技术的高接受度及数字经济的坚实基础，能够有效吸引全球创新资源和活力，促进中国创新主体深度参与并引领全球科技创新潮流。因此，通过加强需求的拉动作用，充分利用国内市场规模优势，加速创新产品的应用和市场更新，中国不仅能够在新一轮全球科技竞争中占据有利地位，还能够有效促进新质生产力的快速发展，为构建新发展格局和推动高质量发展提供强大动力和支持。
在当今经济全球化和技术创新快速发展的背景下，加强产业链和供应链的弹性及安全性显得尤为重要。这不仅是对国家经济发展全局和战略安全的基本要求，也是推动新质生产力发展的关键路径。首先，通过整合和优化财政专项资金，聚焦于关键产业链，支持解决技术短板问题，实现技术创新和产业升级成为重要策略。实施“专精特新”中小企业财政支持政策，鼓励企业专注于细分市场，是激发市场活力和提高国内产业国际竞争力的有效手段。其次，通过科学规划和合理配置政府产业引导基金，集中攻克产业链关键“卡脖子”技术，不仅可以促进产业技术的进步和升级，还可以形成“国有 + 民营”“大企业 + 中小微企业”的产业协同发展新格局。财政政策的创新与体制改革，如加大基础研究投入、实施税收优惠政策，以及引导社会资本支持战略性新兴产业的发展，都是促进产业链和供应链优化升级的重要措施。最后，利用国内统一大市场的优势，培育新业态，将中国打造成新兴科技的创新主战场，是推动新质生产力发展的重要方向。国内统一大市场的建设，不仅有助于企业迅速做大做强、形成集聚效应，还能够提高国家创新体系的国际竞争力。在此过程中，财政政策应继续加大对企业创新的激励力度，强化企业在科技创新与产业链优化中的主体地位，从而为我国实体经济的健康成长和高质量发展提供坚实的支撑。
在推动新质生产力发展的过程中，激发科研人员的创新活力和创造力是关键所在。首先，必须深入推进高校和科研机构薪酬制度及职务科技成果所有权或使用权的改革试点。这种改革不仅能够提高科研人员的积极性，还能够直接促进科技创新的质量和效率，从而为新质生产力的发展注入强大动力。其次，优化财政资金配置效率，特别是在科技支出结构上，能够为基础研究和关键技术攻关提供更为有力的保障。通过无缝对接的支出结构，不仅可以促进企业科技创新，还可以针对国家战略需求，实现重点领域项目、基地、人才的一体化配置。应进一步细化财政投入，尤其是在应用研究和试用发展阶段减少投入，同时适当提高科研人员的福利待遇，以促进财政资金的效率和公平性。最后，重视人才红利并建立科研人员激励机制，如对科研成果奖金实施个人所得税减免，为科研人员提供必要的政策支持，这些都是促进科研人员积极性和创造性的有效手段。通过科学配置财政科技资金，推动创新链、产业链、人才链的深度融合，不仅能够改善财政资金的投入绩效，还能够加强科技基础能力建设，提升国家创新体系的整体效能。综上所述，通过推进相关改革试点和优化财政资金配置，强化科研人员的激励机制，中国将能够有效地激发科研人员的创新活力和创造力，为新质生产力的发展提供坚实的支撑。
来源：《财政研究》2024年第3期
